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土地違法行為人能否列為行政復議第三人?

2020-02-19 10:59:13    來源: 中國自然資源報    作者:顏桂芝

案情

王某向某市自然資源局提交查處土地違法行為申請書,請求市自然資源局對區人民政府、村民委員會、甲公司非法征占村集體土地,且在未簽訂征地安置補償協議情況下先行開工進行非農業建設的不法行為予以制止和查處。市自然資源局作出關于土地違法舉報的答復,稱涉案地塊位于該市2018年第七批城鎮建設用地實施方案批復范圍內,涉及該范圍的征收土地公告及征地補償安置方案公告,已經按程序實施。王某對該答復不服,將市自然資源局列為被申請人,將區人民政府、村民委員會、甲公司列為第三人,提起行政復議申請,請求撤銷市自然資源局的答復,責令該局依法履行查處職責,對第三人非法征占村集體土地的違法行為予以制止,并依法追究法律責任。

分歧

對王某能否直接將區人民政府、村民委員會和甲公司作為土地違法行為人列為第三人提起行政復議申請,實務中有兩種不同的認識:

第一種意見認為,可以直接列為行政復議第三人。《行政復議法》第十條第三款規定,同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人參加行政復議。本案中,王某認為的土地違法行為人,與本案行政行為具有利害關系,可以將其列為本案行政復議第三人。

第二種意見認為:在提起行政復議申請時,不能直接將土地違法行為人列為第三人。雖然《行政復議法》第十條第三款規定利害關系人可以作為第三人參加行政復議,但《行政復議法實施條例》第九條規定同時規定,第三人參加行政復議的形式包括兩種情形,一是行政復議機關通知利害關系人作為第三人參加行政復議;二是利害關系人向行政復議機構申請作為第三人參加行政復議。因此,本案王某直接將利害關系人列為行政復議第三人不符合上述法律規定。

評析

筆者同意第二種意見。

要點一:行政復議中第三人參加行政復議的條件。

根據《行政復議法》第十條第三款和《行政復議法實施條例》第九條第一款、第二款的規定,行政復議中的第三人應當同申請行政復議的具體行政行為有利害關系,即作為復議標的的具體行政行為或者復議處理結果可能影響其法律上或者事實上的權利義務。

作為行政復議第三人參加到行政復議程序中有兩種情形:一是行政復議機關認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的,可以依職權通知其作為第三人參加行政復議;二是第三人認為其與被審查的具體行政行為有利害關系,向行政復議機構申請作為第三人參加行政復議。因此,第三人參加到行政復議中是已經開始的行政復議,即第三人參加行政復議必須是在行政復議機關受理行政復議申請后、行政復議決定作出前。行政復議申請時,或者行政復議程序已經結束,都不存在第三人參加行政復議的情形。

同時,第三人參加復議還須經過行政復議機關批準。法律上規定第三人可以參加行政復議,一方面是要保護第三人的合法權益,另一方面也要保護行政復議申請人的合法權益,防止行政復議活動受不必要的干擾,以維護行政行為的公正、合理,從而保障行政管理有效實施。

要點二:申請人能否在提起行政復議申請時直接列明行政復議第三人。

根據上述規定,行政復議第三人參加行政復議在法律上僅規定了兩種情形,且上述兩種情形的出現均是在行政復議機關受理申請人行政復議申請后,作出行政復議決定前。因此,法律并未規定申請人可以在提起行政復議申請時,直接列明行政復議第三人。故申請人在提起行政復議申請時,不能直接列明行政復議第三人。

綜上所述,本案行政復議機關應當審查的具體行政行為為某市自然資源局的土地違法查處行為。王某行政復議申請中載明的土地違法行為人,在未向行政復議機關申請參加行政復議情況下,不應當成為本案行政復議第三人。

(作者單位:四川省自然資源廳)

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關鍵詞: 行政復議
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